Решение № 2730 от 6.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4123/2016 г., VIII о., докладчик съдията Димитър Първанов

Обн., ДВ, бр. 64 от 8.08.2017 г.
чл. 185 и сл. АПК,
 чл. 26, ал. 1 ЗНА, 
чл. 28, ал. 2 ЗНА, 
чл. 34а ЗЛЗ

  ————————————————————————————————

Върховният административен съд на Република България – осмо отделение, в съдебно заседание на първи февруари две хиляди и седемнадесета година в състав: председател: Теодора Николова, членове: Димитър Първанов, Аглика Адамова, при секретар Надя Дикова и с участието на прокурора Никола Невенчин изслуша докладваното от съдията Димитър Първанов по адм. дело № 4123/2016 г.
Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на сдружение "Националното сдружение на частните болници", сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", сдружение "Българска болнична асоциация" и Сдружението на общинските болници в България против Наредбата за критериите и реда за избор на лечебни заведения за болнична помощ, с които Националната здравноосигурителна каса сключва договори, приета с Постановление № 45 на Министерския съвет от 9.03.2016 г. (ДВ, бр. 19 от 11.03.2016 г.). В жалбата се развиват доводи за наличие на правен интерес от оспорване на наредбата, породен от целите на сдруженията. Жалбоподателите считат, че оспорената наредба е постановена в нарушение на административнопроизводствените правила. В нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА министърът на здравеопазването не е изготвил мотиви, които да съдържат анализ и оценка на финансовите възможности за бенефициентите на наредбата, както и "очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива". Не е изложен и анализ за съответствието на наредбата с правото на Европейския съюз. При приемането на наредбата в нарушение на чл. 26, ал. 1 ЗНА не е спазен принципът на обоснованост. Считат, че наредбата е приета в нарушение на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Молят съда да отмени обжалваната наредба. Претендират направените по делото разноски. Жалбоподателите се представляват от адв. Николова и Савова, Софийска адвокатска колегия.
Ответникът по жалбата – Министерският съвет, и заинтересованите страни – Националната здравноосигурителна каса и министърът на здравеопазването, считат жалбата за неоснователна. Не е налице нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Спазена е процедурата по издаване на нормативния акт. Не е необходимо да се дават мотиви по отношение на очаквани финансови резултати, когато такива няма. Наредбата е напълно съобразена със Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност. По тези и други подробни съображения молят съда да отхвърли жалбата. Претендират юрисконсултско възнаграждение.
Представителят на Върховната административна прокуратура излага становище за неоснователност на искането за отмяна на оспорената наредба.
Върховният административен съд счита жалбата за допустима – подадена е от надлежни страни и срещу подзаконов нормативен акт.
Процесуалните предпоставки, при които е допустимо оспорването на подзаконов нормативен акт, са определени в чл. 185, 186 и 187 АПК. Наредбата е подзаконов нормативен акт, приет с постановление на Министерския съвет на Република България, обнародвана в ДВ, бр. 19 от 11.03.2016 г. Следователно предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 185, ал. 1 АПК. Разпоредбата на чл. 185, ал. 1 АПК допуска оспорване на подзаконов нормативен акт – изцяло или в отделна разпоредба, по отношение на неговата законосъобразност. Видно от петитума на жалбата, с нея се твърди незаконосъобразност на оспорваната наредба в цялост.
Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбоподателите са юридически лица с нестопанска цел, създадени въз основа на Закона за юридическите лица с нестопанска цел, вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като сдружения, които осъществяват дейност в обществена полза. С оглед на това те имат качеството на организация по смисъла на § 1, т. 2 АПК. За тях ще е налице право на оспорване на процесната наредба, ако тя засяга или може да засегне техни права или законни интереси. За да се прецени това обстоятелство, е необходимо да се установи какви са целите и какъв е предметът на дейност на сдруженията, какви с оглед на това са техните права и законни интереси и налице ли е исканата от законодателя форма на тяхното засягане.
Регистрираните цели на сдруженията са съответно: защита интересите на частните болници, подобряване на здравното обслужване на гражданите, създаване на условия за честна конкуренция и развитие на пазара на медицински услуги; запазване и развитие на общинските болници, всестранно подпомагане на общинските болници с цел подобряване на медицинското обслужване на населението; защита на индивидуалните и колективните права на гражданите и организациите в сферата на здравеопазването. Оспорената наредба има за предмет критериите и реда за избор на лечебни заведения за болнична помощ, с които Националната здравноосигурителна каса сключва договори. Следователно по своя предмет на правно регулиране оспорената наредба безспорно рефлектира върху целите на жалбоподателите и може да засегне законните интереси на сдруженията, установени от законово регистрираните им цели.
С оглед на изложеното съдът счита, че жалбата е допустима.
Разгледана по същество, жалбата е основателна.
Наредбата е нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове и е издадена от Министерския съвет на основание чл. 34а от Закона за лечебните заведения. Съгласно същия в областите, в които броят на леглата за болнично лечение надвишава конкретните потребности от брой легла по видове, определени с Националната здравна карта, директорите на РЗОК сключват договори с лечебни заведения за болнична помощ или техни обединения, избрани по критерии и по ред, определени с наредба на Министерския съвет. С Решение № 8 по конституционно дело № 9/2015 г. Конституционният съд на Република България е отхвърлил искането на 57 народни представители от 43-то Народно събрание за установяване на противоконституционност и несъответствие с международните договори, по които Република България е страна, на чл. 34а и 37а от Закона за лечебните заведения (обн., ДВ, бр. 62 от 1999 г.; посл. изм., бр. 95 от 2015 г.). Мнозинството от съдиите са приели с решението си, че с чл. 34а ЗЛЗ не се "делегира" власт на МС да урежда с подзаконов акт материя, резервирана за законодателна уредба, поради което разпоредбата на чл. 34а ЗЛЗ не противоречи на чл. 4, ал. 1 и чл. 52, ал. 1 от Конституцията.
По фактите:
1. На 21.01.2016 г. (л. 260 от делото) с протокол – решение № 3 от заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването, е одобрен проект на Наредба за критериите и реда за избор на лечебни заведения за болнична помощ, с които Националната здравноосигурителна каса сключва договори.
2. На 21.01.2016 г. (л. 262 от делото) на интернет страницата на Министерството на здравеопазването били публикувани проектът на Наредба за критериите и реда за избор на лечебни заведения за болнична помощ, с които Националната здравноосигурителна каса сключва договори и доклад на министъра на здравеопазването.
3. На 24.02.2016 г. (стр. 263) зам.-министърът на здравеопазването Ваньо Шарков докладва на министъра, че по така публикувания проект са постъпили становища и предложения, описани в справка, които са разгледани от дирекция "Медицински дейности" и дирекция "Нормативно регулиране и обществени поръчки" и са извършени в съответствие с тях корекции.
4. На 29.02.2016 г. (л. 63) проектът на постановление ведно с доклад на министъра на здравеопазването, финансова обосновка, съгласувателна таблица, становища на министерствата и съобщение до средствата за масово осведомяване е изпратен на Министерския съвет.
5. Проектът за постановление за приемане на наредбата е приет на заседание на Министерския съвет, проведено на 2.03.2016 г., видно от протокол № 9 от същата дата (л. 56).
6. Постановление № 45 от 9.03.2016 г. на Министерския съвет е обнародвано в "Държавен вестник", бр. 19 от 11.03.2016 г.
По съществото на спора:
Безспорно е с оглед на посоченото по-горе, че оспорената наредба е валиден нормативен административен акт – издадена е от компетентен орган в изпълнение на законова делегация. Член 34а ЗЛЗ оправомощава Министерския съвет да приеме оспорената наредба.
Актът е издаден в исканата форма, обнародван е и по делото не се спори, че при издаването му от формална страна е спазена изискуемата процедура.
Спорът по делото е досежно материалната законосъобразност на наредбата.
Настоящият съдебен състав приема за установено по делото от така представените доказателства, че е налице съществено нарушаване на чл. 77 АПК, както и на чл. 26, ал. 1 ЗНА при изработването на проекта за нормативен акт, като не са зачетени принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Видно от така представените по делото доказателства е, че не е налице обсъждане на постъпилите предложения и становища както от органа – вносител на проекта – министърът на здравеопазването, така и от органа, който го е приел – Министерският съвет. Следвало е както с протокол – решение № 3 от 21.01.2016 г. от заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването, е приет първоначалният проект за наредбата, по същия начин да бъде обсъден и приет коригираният проект за наредба, след което същата да бъде внесена за обсъждане в Министерския съвет. Не може да се приеме за обсъждане съставянето на обобщаваща справка от дирекция "НРОПЗ" и "МД" към Министерството на здравеопазването, в която са описани съответните постъпили възражения и становища и кои се приемат, съответно отхвърлят. Не става ясно също в кои текстове на проектонаредбата какви точно корекции са направени в резултат на приетите от справката за основателни възражения. Важно е също така да се отбележи, че докладът на зам.-министъра до министъра на здравеопазването е от дата 24.02.2016 г. (л. 263 от делото), а обобщената справка с възраженията и становищата, която би следвало да е приложена към този доклад съгласно текста му, е съгласувана и изготвена на 29.02.2016 г. (л. 298 от делото), т.е. 5 дни след доклада, което означава, че няма как министърът или ръководството на министерството на свое заседание да е обсъдило съответните възражения и становища съгласно чл. 77 АПК и да е направило самостоятелна и собствена преценка на тяхната основателност. Още повече, че и на същата дата – 29.02.2016 г. (л. 63), преписката е изпратена на Министерския съвет. Важно е също да се посочи, че представеното становище на Националната здравноосигурителна каса (институция, пряко засегната от наредбата) по проекта за наредбата е с изходящ № 04-04-42 от 4.02.2016 г. (л. 301 от делото), а е съгласувано от всички директори на дирекции от същата институция на 10.02.2016 г. (л. 305 от делото). Към административната преписка (л. 181 – 184) е приложено различно по съдържание становище на НЗОК до министъра на здравеопазването, чийто единствен подпис за съгласувал е на директор на дирекция "ПД" от 2.02.2016 г. Кога и кое становище на тази основна за наредбата институция е постъпило в Министерството на здравеопазването и кое от двете е взето предвид и обсъдено, не е ясно.
От горното следва да се заключи, че не е налице обсъждане на възраженията и предложенията от вносителя и приемащия орган на съответния нормативен акт, а формалното им обобщаване в таблица и мнение за тяхната основателност от съответни дирекции в Министерството на здравеопазването, което противоречи на чл. 77 АПК и принципите на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Процедурата по приемане на нормативния административен акт е разписана императивно в закона и неизпълнението й е съществено нарушение, което представлява самостоятелно основание за отмяна.
Настоящият съдебен състав приема за установено по делото, че оспореният подзаконов нормативен акт е издаден и в нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Основателно е оплакването на жалбоподателите, че в мотивите за приемане на постановлението е посочено само, че няма да доведе до "пряко и/или косвено въздействие върху държавния бюджет", без обаче да се посочва да е извършен анализ и оценка на финансовите възможности на бенефициентите на наредбата. Едно от основните изисквания за законосъобразност на всяко въведено административно регулиране на стопанската дейност е преценката за разходите, които лицата, извършващи дейността, трябва да направят, за да спазят въведените нормативни изисквания. В случая липсата на каквито и да било мотиви за необходимостта от въведените собствени способности на структурите от различните нива на компетентност и за преценката за финансовата тежест, която тези структури трябва да понесат, за да посрещнат нормативните изисквания, не дава възможност на съда да извърши контрол за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт. Не може да се прецени и въздействието, което въведеното изискване би имало върху конкуренцията. Следва да се отчита и фактът, че става въпрос за предоставяне на медицински услуги. При тях не само конкуренцията е важна, но особено значение има достъпността на услугата. А въведените изисквания за собствени способности при липса на обосновка за значението на вида на собствеността за качеството на услугата не дава възможност на съда да извърши контрол за този елемент на законосъобразността на акта.
Видно от изложеното, оспорената наредба е приета при нарушение на чл. 26, ал. 1 и чл. 28, ал. 2 ЗНА. Това нарушение води до невъзможност съдът да извърши контрол за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт с относими законови разпоредби. Това налага оспореният подзаконов нормативен акт да бъде отменен като незаконосъобразен.
С оглед на изхода от спора, направеното от жалбоподателите искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди ответника да заплати на жалбоподателите направените по делото разноски. Същите, видно от представените по делото списъци на разноските от двама от жалбоподателите, са в размер по 410 лв. за всеки жалбоподател.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд
РЕШИ:
Отменя Наредбата за критериите и реда за избор на лечебни заведения за болнична помощ, с които Националната здравноосигурителна каса сключва договори, приета с Постановление № 45 на Министерския съвет от 9.03.2016 г. (ДВ, бр. 19 от 11.03.2016 г.).
Осъжда Министерския съвет на Република България да заплати на сдружение "Националното сдружение на частните болници" и сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" сторените по делото разноски в размер 410 лв. на всеки от тях.
На основание чл. 194 АПК след влизане на решението в сила същото да се обнародва в "Държавен вестник".
 Решението може да се обжалва с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок, смятано от датата на съобщението, че е изготвено.